Published on Rapport annuel (http://www.2012.rapportannuel.finances.belgium.be)

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Fonds de vieillissement

Avant-propos du président du conseil d’administration


Pour ceux qui suivent de près les péripéties du Fonds de vieillissement, c’est devenu une image familière et cela le restera sans doute encore quelques années: à défaut d’alimentations nouvelles, les seules évolutions à signaler résident dans l’accroissement des intérêts courus et dans le replacement de positions venues à échéance.

Ainsi, au cours de l’année sous revue, une nouvelle échéance a été ouverte pour avril 2025. Des capitaux s’élevant respectivement à 370 et 590 millions vont se libérer à cette date. Pareillement, l’échéance existante du 15 avril 2024 a été amplifiée d’un placement de 1,2 milliard qui aura atteint dans 12 ans une valeur d’environ 1,9 milliard. La rubrique "montants placés" totalisait ainsi fin 2012 quelque 14,2 milliards. Les intérêts courus mais non échus ont atteint un total de 4,5 milliards. Pas mal pour une boîte vide…

Toutefois, comme nous l’avons déjà signalé à plusieurs reprises, le Fonds de vieillissement n’est pas la panacée universelle. Il ne constitue qu’un seul élément à l’intérieur d’un seul pilier (la pension légale) de l’architecture. Quiconque veut éviter une rupture trop brusque de son niveau de vie après son départ à la retraite, ferait mieux de ne pas négliger le deuxième (pensions d’entreprise ou sectorielles), troisième (épargne-pension individuelle) voire quatrième pilier (autres formules d’épargne individuelle, y compris l’habitation). D’autant plus que dans peu d’Etats membres de l’Union européenne, les finances publiques ne seront soumises, à l’horizon 2060, à une pression aussi rude qu’en Belgique du fait de l’augmentation des dépenses de pensions publiques : elles passeront de 10,9% du PIB en 2015 à 14,7% du PIB en 2060. Les moyennes de l’UE 27, tant pour le niveau initial (10,3%) que pour l’augmentation (2,2% UE versus 3,8% B), se situent nettement en dessous des chiffres belges – dans certains pays, les ratios de dépenses des pensions seront même moins élevés en 2060 qu’en 2015.

Ce constat, qui peut surprendre, ne s’explique pas seulement par des perspectives démographiques divergentes. Le fait que des gouvernements étrangers aient entamé plus tôt les nécessaires réformes de leurs systèmes de pensions afin de lisser la transition, constitue un facteur d’explication important. Dans notre pays, il a finalement fallu attendre le gouvernement Di Rupo pour s’attaquer à une problématique pourtant connue depuis des décennies.

Il est à la fois étonnant et inquiétant de constater que les effets d’une réforme perçue par la population comme très profonde et complète - et que l’on peut carrément qualifier d’historique dans la mesure où pour la première fois l’âge de la sortie du marché de travail a été formellement augmenté - ne s’expriment, à l’horizon 2060, qu’en termes de dixièmes d’un pourcent du PIB. Dès lors, force est de conclure que la coalition actuelle a fait le premier pas courageux d’un chemin qui sera encore bien long.

La conception, l’élaboration et le suivi de nouvelles formes de solidarité intergénérationelle et intragénérationelle: voilà un des plus lourds défis qui attendent les prochains gouvernements.


Marc BOEYKENS
Président du conseil d’administration

Annexe II : Composition du conseil d’administration du Fonds de vieillissement

Situation au 31 décembre 2012

Marc BOEYKENS, président1
Conseiller à la Cellule stratégique du Ministre des Pensions

Bernadette ADNET2
Premier Conseiller à la Fédération des Entreprises de Belgique

Norbert DE BATSELIER3 
Directeur de la Banque nationale de Belgique

Alexandre DE GEEST4 
Administrateur à l’Administration de la trésorerie

Caroline DEITEREN5 
Conseiller à la “Unie van Zelfstandige Ondernemers”

Anne DEMELENNE2
Secrétaire général de la Fédération Générale du Travail de Belgique

Koen DEVOLDERE6
Conseiller à la Cellule stratégique du Ministre des Finances

Christophe Soil7
Conseiller à la Cellule stratégique du Ministre des Affaires Sociales

Ann VAN LAER2
Secrétaire nationaal de la Confédération des Syndicats Chrétiens

Marc MONBALIU, administrateur délégué8
Administrateur général de la trésorerie

Commissaire du gouvernement

Kris DE WITTE
Inspecteur général des finances

1 Sur proposition du Ministre du Budget.

2 Sur proposition du comité de gestion de la Sécurité sociale.

3 Sur proposition de la Banque nationale de Belgique.

4 Sur proposition du Ministre des Finances.

5 Sur proposition du conseil d’administration de l’Institut national d’Assurances sociales pour travailleurs indépendants.

6 Sur proposition du Premier Ministre.

7 Sur proposition du Ministre des Affaires sociales.

8 Membre et administrateur délégué de plein droit.

Fonds de vieillissement

Avant-propos du président du conseil d’administration


Pour ceux qui suivent de près les péripéties du Fonds de vieillissement, c’est devenu une image familière et cela le restera sans doute encore quelques années: à défaut d’alimentations nouvelles, les seules évolutions à signaler résident dans l’accroissement des intérêts courus et dans le replacement de positions venues à échéance.

Ainsi, au cours de l’année sous revue, une nouvelle échéance a été ouverte pour avril 2025. Des capitaux s’élevant respectivement à 370 et 590 millions vont se libérer à cette date. Pareillement, l’échéance existante du 15 avril 2024 a été amplifiée d’un placement de 1,2 milliard qui aura atteint dans 12 ans une valeur d’environ 1,9 milliard. La rubrique "montants placés" totalisait ainsi fin 2012 quelque 14,2 milliards. Les intérêts courus mais non échus ont atteint un total de 4,5 milliards. Pas mal pour une boîte vide…

Toutefois, comme nous l’avons déjà signalé à plusieurs reprises, le Fonds de vieillissement n’est pas la panacée universelle. Il ne constitue qu’un seul élément à l’intérieur d’un seul pilier (la pension légale) de l’architecture. Quiconque veut éviter une rupture trop brusque de son niveau de vie après son départ à la retraite, ferait mieux de ne pas négliger le deuxième (pensions d’entreprise ou sectorielles), troisième (épargne-pension individuelle) voire quatrième pilier (autres formules d’épargne individuelle, y compris l’habitation). D’autant plus que dans peu d’Etats membres de l’Union européenne, les finances publiques ne seront soumises, à l’horizon 2060, à une pression aussi rude qu’en Belgique du fait de l’augmentation des dépenses de pensions publiques : elles passeront de 10,9% du PIB en 2015 à 14,7% du PIB en 2060. Les moyennes de l’UE 27, tant pour le niveau initial (10,3%) que pour l’augmentation (2,2% UE versus 3,8% B), se situent nettement en dessous des chiffres belges – dans certains pays, les ratios de dépenses des pensions seront même moins élevés en 2060 qu’en 2015.

Ce constat, qui peut surprendre, ne s’explique pas seulement par des perspectives démographiques divergentes. Le fait que des gouvernements étrangers aient entamé plus tôt les nécessaires réformes de leurs systèmes de pensions afin de lisser la transition, constitue un facteur d’explication important. Dans notre pays, il a finalement fallu attendre le gouvernement Di Rupo pour s’attaquer à une problématique pourtant connue depuis des décennies.

Il est à la fois étonnant et inquiétant de constater que les effets d’une réforme perçue par la population comme très profonde et complète - et que l’on peut carrément qualifier d’historique dans la mesure où pour la première fois l’âge de la sortie du marché de travail a été formellement augmenté - ne s’expriment, à l’horizon 2060, qu’en termes de dixièmes d’un pourcent du PIB. Dès lors, force est de conclure que la coalition actuelle a fait le premier pas courageux d’un chemin qui sera encore bien long.

La conception, l’élaboration et le suivi de nouvelles formes de solidarité intergénérationelle et intragénérationelle: voilà un des plus lourds défis qui attendent les prochains gouvernements.


Marc BOEYKENS
Président du conseil d’administration

Création et fonctionnement du Fonds de vieillissement

Le Fonds de vieillissement a été créé en 2001 pour faire face aux inévitables conséquences budgétaires du vieillissement de la population. Le Fonds a pour objectif de constituer des réserves permettant de financer, durant la période comprise entre 2010 et 2030, les dépenses supplémentaires des différents régimes légaux des pensions suite au vieillissement.

Il a été créé comme "parastatal B" par la loi du 5 septembre 2001 portant garantie d’une réduction continue de la dette publique et création d’un Fonds de vieillissement1. Le Fonds se trouve sous le contrôle conjoint du Ministre des Finances et du Ministre du Budget. Les frais de fonctionnement du Fonds de vieillissement sont portés à charge du budget général des dépenses.

Le Fonds de vieillissement est administré par un conseil d’administration, composé de dix membres2. Le conseil d’administration détermine la politique du Fonds. Sur proposition du conseil, le Ministre des Finances fixe les directives générales relatives aux placements. Dans les limites de celles-ci, le conseil arrête les instructions pour le placement des moyens et il assume la gestion des réserves.

Les revenus du Fonds de vieillissement se composent de surplus budgétaires, d’excédents de la sécurité sociale et de recettes non fiscales, auxquels s’ajoutent les produits des placements. Le Fonds de vieillissement peut également disposer des revenus de ses placements. Une adaptation de la loi sur le Fonds de vieillissement en 2005 stipulait que le Fonds de vieillissement doit être financé à partir de 2007 d'une manière plus structurelle avec principalement des surplus budgétaires. Par manque d’excédents budgétaires, cette disposition est restée jusqu’à présent sans exécution.

La loi sur le Fonds de vieillissement stipulait que, pour autant que le taux d’endettement se situerait sous les 60 pour cent du produit intérieur brut, le Fonds de vieillissement pourrait, à partir de 2010, effectuer des dépenses pour le financement des différents régimes légaux des pensions. En 2008, suite à la crise financière, une brusque fin est survenue à la baisse systématique du taux d’endettement par laquelle il n’y a aucune perspective de dépense pour les prochaines années.

1 Moniteur belge du 14 septembre 2001. Le texte de loi est repris en annexe 1.

2 La composition du conseil d’administration est reprise en annexe 2.

Adaptation de la loi sur le Fonds de vieillissement

Pendant ses premières années d'activité, le Fonds de vieillissement a été essentiellement alimenté par le produit de recettes non fiscales. De cette façon, dès sa création, le Fonds a été d’une visibilité et d’un volume importants. Le but a toutefois toujours été d’alimenter en premier lieu le Fonds de vieillissement avec des excédents budgétaires.

Par une modification légale1 en 2005, le financement plus structurel du Fonds de vieillissement a été fixé dans la loi. Il était prévu que pour l’exercice budgétaire 2007 un montant équivalant à 0,3 pour cent du produit intérieur brut serait en principe affecté au Fonds de vieillissement et que pour les années suivantes, jusqu'en 2012, ce pourcentage serait augmenté à chaque fois de 0,2 pour cent du produit intérieur brut. Les affectations pour les exercices budgétaires suivants seront déterminées par le Roi par arrêté délibéré en Conseil des ministres.

La modification de loi stipulait cependant que le montant annuel affecté effectivement au Fonds de vieillissement devrait être égal au surplus budgétaire réalisé lors de l’exercice budgétaire concerné. Dès lors, le Fonds de vieillissement, dans la pratique, n’a jusqu’à présent pas pu être alimenté avec des surplus budgétaires.

De plus, la modification de loi prévoyait la possibilité d’attribuer au Fonds de vieillissement le produit des mesures donnant lieu à une diminution de la dette publique, mais sans impact sur le solde de financement. Le montant était toutefois limité à un montant annuel de 250 millions d’euros pour la période 2007-2010 et de 500 millions d’euros pour les années suivantes. Toutefois, dans la période 2007-2012 il n’a pas été fait usage de cette possibilité.

1 Loi du 20 décembre 2005 modifiant la loi du 5 septembre 2001 portant garantie d'une réduction continue de la dette publique et création d’un Fonds de vieillisssement (Moniteur belge du 14 mars 2006). Les modifications ont été reprises en annexe 1.

Placement des réserves

La loi sur le Fonds de vieillissement stipule que le Fonds place ses réserves en titres de l’Etat belge1. A côté de motifs de sécurité, d’efficacité et de rendement, cette obligation a également pour but la consolidation de la dette de l’Etat: le Fonds de vieillissement fait partie du secteur public et il est par conséquent évident que, lors de la consolidation, les réserves du Fonds de vieillissement sont portées en diminution de la dette globale du secteur public.

Les réserves du Fonds de vieillissement ne sont pas placées dans les instruments habituels de la dette de l’Etat orientés vers les investisseurs institutionnels, comme les obligations linéaires, mais bien dans un instrument spécifique de dette "sur mesure" du Fonds: les "bons du Trésor-Fonds de vieillissement" (BT-FV). Il s’agit de titres dématérialisés non négociables, émis par le Trésor à la demande du Fonds de vieillissement. Le taux est fixé sur base de la courbe d’intérêt des obligations linéaires. Les titres sont remboursables à l’échéance finale mais peuvent toutefois être remboursés anticipativement, en tout ou en partie, aux conditions du marché.

La loi sur le Fonds de vieillissement stipule que le Ministre des Finances fixe annuellement, sur proposition du conseil d’administration du Fonds, les directives générales relatives aux placements. Pour 2012, les directives générales prévoient que le Fonds de vieillissement place ses revenus en "bons du Trésor-Fonds de vieillissement" coupon zéro avec des échéances finales entre 2020 et 2029, de manière que les montants à échéance finale se situeront sur une base annuelle entre 2,0 et 2,25 milliards d'euros. Les revenus qui ne peuvent être investis immédiatement en "bons du Trésor-Fonds de vieillissement" sont placés à court terme auprès du Trésor. Dans le cadre de ces directives générales, le conseil d’administration est compétent pour le placement des réserves.

1 La loi précise que, lors d’un taux d’endettement inférieur à 100 pour cent, le Fonds peut également placer dans d’autres actifs consolidables (p. ex. titres des régions, communautés et communes).

Revenus

a.    Revenus1 2001-2011

Pour la période antérieure au présent rapport annuel, les moyens pour un montant total de 14.073,6 millions d’euros ont été mis à la disposition du Fonds de vieillissement:

Abstraction faite de quelques recettes d’intérêts limitées en provenance de placements à court terme, les recettes étaient toujours d’origine non-fiscales durant les premières années d’activité du Fonds. En attribuant au Fonds de vieillissement le surplus budgétaire 2006 pour un montant de 176 millions d’euros, il a été fait appel pour la première fois aux soldes budgétaires comme source de financement du Fonds. Suite à l’absence d’un surplus budgétaire à partir de 2007, aucun nouveau moyen n’a été attribué au Fonds depuis 2007.

Les "bons du Trésor-Fonds de vieillissement" dans lesquels le Fonds effectue ses placements sont de type coupon zéro et les intérêts capitalisés ne seront donc décaissés que lors de l’échéance finale. A partir de 2010, des ”bons du Trésor-Fonds de vieillissement” arrivaient à leur échéance, par lequel les intérêts étaient versés effectivement aux Fonds de vieillissement. Ces recettes d’intérêts s’élevaient pour la période 2010-2011 à un total de 948,6 millions d’euros.

b.    Revenus1 2012

La modification de la loi sur le Fonds de vieillissement prévoyait qu’en principe en 2012 un montant égal à 1,3 pour cent du produit intérieur brut serait attribué au Fonds de vieillissement. Par manque d’un excédent budgétaire en 2012, le Fonds de vieillissement n’a cependant pas pu être alimenté davantage. Il n’y a pas eu non plus d’affectation de recettes non fiscales au Fonds.

En 2012, deux ”bons du Trésor-Fonds de vieillissement” arrivaient à leur échéance finale2 , résultant en un versement effectif d’un montant de 555,9 millions d’euros intérêts au Fonds de vieillissement.

1 Y compris les recettes effectives d’intérêts. Le capital des ”bons du Trésor-Fonds de vieillissement” disponible à l’échéance finale pour son replacement ne représente pas de nouveaux moyens et n’est donc pas considéré dans ce cas comme source de revenus.

2 1.426,8 millions d’euros BT-FV 16 avril 2012 (1.000 millions d’euros en capital et 426,8 millions d’euros d’intérêts); 425,3 millions d’euros BT-FV 15 octobre 2012 (296,2 millions d’euros en capital et 129,1 millions d’euros d’intérêts).

Placements

a.     Placements1 2002 - 2011

Antérieurement à ce rapport annuel 2012, le Fonds de vieillissement a placé ses revenus en vingt-deux ”bons du Trésor-Fonds de vieillissement” (BT-FV) avec échéances finales entre 2010 et 2024:

b.          Placements1 en 2012

Bien que le Fonds de vieillissement n'ait reçu aucun nouveau moyen en 2012, un montant  de 1.852,1 millions d’euros provenant des deux "bons du Trésor-Fonds de vieillissement" à échéance finale en 2012, a pu être réinvesti.

Fin 2011 le portefeuille du Fonds de vieillissement comprenait des échéances finales jusqu’en 2024. Lors du replacement en 2012, il a été opté, conformément aux directives générales, de compléter les échéances finales en 2024 de telle sorte qu’en 2024 le montant à échéance finale se situerait dans un tunnel compris entre 2,0 et 2,25 milliards d’euros. Le solde a été replacé jusqu’en 2025.

1 L’annexe 3 donne un relevé détaillé des ”bons du Trésor-Fonds de vieillissement” en portefeuille fin 2012. 

Portefeuille au 31 décembre 2012

Comme les "bons du Trésor-Fonds de vieillissement" dans lequel le Fonds investit sont de type coupon zéro, les intérêts capitalisés ne sont décaissés qu’à l’échéance finale. Dans une optique économique, cependant, les intérêts sont ventillés sur la durée des placements. Les intérêts acquis prorata temporis sur les placements en "bons du Trésor-Fonds de vieillissement" s’élevaient fin 2012 à 4.544,6 millions d’euros.

A la fin de son onzième exercice, le portefeuille du Fonds de vieillissement, y compris les intérêts acquis prorata temporis sur les placements coupon zéro, s’élève à 19.174,1 millions d’euros, ce qui représente une augmentation de 785,6 millions d’euros par rapport à la situation fin 2011 :

Le portefeuille que le Fonds de vieillissement a constitué fin 2012 atteindra, aux échéances finales, une valeur de 24.667,4 millions d’euros. Par échéance finale, le Fonds de vieillissement pourra disposer, dans la période 2013-2025, des montants suivants:

Frais de fonctionnement

Lors de la création du Fonds de vieillissement, le législateur a choisi de donner au Fonds un statut autonome de "parastatal B" à gestion, comptabilité et contrôle autonomes. Administrativement, le Fonds de vieillissement a des liens étroits avec la Trésorerie fédérale. La loi créant le Fonds de vieillissement désigne l’administrateur général de la Trésorerie comme membre de plein droit du conseil d’administration et le charge de la gestion journalière du Fonds. Le Fonds de vieillissement fait appel, contre rémunération, au personnel de l’Etat. Il a son siège dans les locaux de la Trésorerie fédérale.

Les frais de fonctionnement du Fonds de vieillissement sont à charge du budget général des dépenses. Au budget général des dépenses pour l’année budgétaire 2012, un montant de 336.000 euros était prévu à cet effet, dont seulement 284.832 euros ont été utilisés. Les frais de fonctionnement concernent pour 96,0 % le remboursement au Trésor des traitements et indemnités des membres du personnel de la Trésorerie qui ont été chargé du fonctionnement du Fonds de vieillissement par le Ministre des Finances. Les autres frais de fonctionnement concernent notamment l’achat de fournitures de bureau, les frais d’impression du rapport annuel, l’indemnité du reviseur d’entreprises et du commissaire du gouvernement et les jetons de présence des membres du conseil d’administration.